Le non-pouvoir politique des idées économiques

A lire sur différents blogs d’excellents billets dénonçant pêle-mêle les erreurs de politique économique voire d’économie tout court du gouvernement, on en vient facilement à partager la conviction (assez répandue dans les dits blogs) qu’effectivement cette politique économique s’exerce dans un vide théorique à peu près complet.

A vrai dire ce n’est pas s’avancer beaucoup que de dresser ce constat lorsque le président de la République lui-même estime qu’il n’est pas nécessaire d’avoir inventé la poudre pour mener une bonne politique ; ou que Jacques Attali, présidant une commission sur les « freins à la croissance » composée de bien plus de chefs d’entreprise que d’économistes, se base sur la faillite supposée des théoriciens pour estimer que l’essentiel, c’est d’abord de rendre les Français plus joyeux…

On peut bien sûr déplorer cette situation, mais aussi constater honnêtement qu’elle n’est pas vraiment nouvelle ni propre à ce gouvernement particulier. D’où la question suivante : pourquoi cette sous-représentation des idées des économistes dans la politique économique en France ? Et pourquoi à un moment où justement l’expertise acquiert une valeur croissante et où les économistes, n’en déplaise à Attali, adoptent de plus en plus des positions nuancées, équilibrées et de moins en moins teintées d’idéologie (1), comme ce n’a pas toujours été le cas ?

La lecture de « The political power of economic ideas », recueil d’articles sous la direction de Peter Hall, permet d’éclairer un peu cette question difficile. Bien que ce livre ait pour sujet l’analyse de la diffusion du keynésianisme dans la politique économique des pays développés (2) , on peut en tirer des enseignements bien plus généraux susceptibles de fournir quelques réponses.

Il faut d’abord partir du constat, somme toute banal, que ni les théories ni les politiques économiques ne poussent sur les arbres, mais sont des objets produits socialement. Il n’y a donc aucune raison d’espérer a priori que les différentes théories se succèdent en progressant petit à petit comme les paradigmes de Kuhn, et aucune raison non plus de s’attendre à ce que les théories les plus nouvelles ou les plus avancées soient les plus retenues pour guider la politique économique. Les auteurs ayant collaboré à l’ouvrage mettent en évidence un certain nombre de conditions propices à la diffusion d’une nouvelle théorie dans la pratique économique, conditions que l’on peut essayer de retrouver dans la société française contemporaine.

Les plus intéressantes me semblent être les conditions liées à la composition de l’appareil administratif. A la lecture du livre on constate très vite que les politiques keynésiennes se sont souvent imposées parce que des économistes influencés par les idées de Keynes travaillaient directement dans les administrations publiques, les banques centrales et les ministères des finances. Toute politique économique est en effet d’abord décidée par un gouvernement et des hauts fonctionnaires de différentes institutions. Or la plupart ont eu en France une formation dans des grandes écoles et très souvent à l’ENA, formation excellente c’est certain et souvent dispensée par de très bons professeurs, mais nécessairement incomplète en ce qui concerne l’économie étant donné le peu d’heures allouées à la matière. Et la réputation d’excellence de ces écoles n’incline pas ceux qui en sortent à la modestie et à la relativisation de leur savoir ; un élève en première ou deuxième année de l’ESSEC ou des Mines vous a-t-il déjà fait un cours de théorie économique et montré que vous ne saviez rien, grâce à ses deux cours optionnels d’économie et à sa lecture de « la Grande désillusion » ? Moi oui, et c’est très énervant.

Si on ajoute à ce problème celui du décalage entre l’âge où un homme politique apprend la théorie économique et celui où il l’applique, on peut comprendre certaines positions qui sinon paraîtraient simplement choquantes. Par exemple quand Xavier Darcos parle de la filière ES à partir de l’expérience du lycée qu’ont eu ses enfants et ceux de ses amis au lieu de consulter les statistiques dont il dispose, il reflète aussi une éducation reçue à un moment où le chiffre et la statistique occupaient une place beaucoup moins importante qu’aujourd’hui dans les débats publics.

Le paradoxe intéressant est que de l’autre côté se multiplient les organismes, institutions et groupes de travail composés d’économistes et autres spécialistes chargés justement de guider l’action publique. Mais ils conseillent, remplissent des missions, produisent des rapports qui sont lus ou non, et appliqués lorsque c’est politiquement opportun, ils ne « pratiquent » pas eux-mêmes. Or c’est justement le type d’obstacles à la diffusion de la pensée économique que ne cessent de décrire les auteurs de « The political power of economic ideas » : le pouvoir politique ne cherche pas tant à obtenir des économistes qu’ils les conseillent sur la meilleure politique à suivre, que d’obtenir des prévisions sur les effets de mesures déjà largement décidées pour des raisons politiques. Eventuellement les économistes peuvent même voir leur rôle se réduire à celui de caution scientifique. D’où par exemple peut-être le choix de confier l’évaluation de certains dossiers au CAE ou à des groupes d’économistes, et de certains autres à des commissions ad hoc regroupant une clientèle plus ou moins large du gouvernement en place.

Bref, tant que subsistera une barrière peu poreuse entre carrière universitaire et carrière politique, que les lieux de formation des uns et des autres continueront d’être différents (facultés / Sciences Po ENA pour aller vite) et que rapports et autres missions seront commandés par le gouvernement (donc sur certains sujets) et ébruités surtout en cas de conclusions favorables à la politique menée, celle-ci ne pourra qu’être très peu guidée par la théorie économique, ou alors par une théorie remâchée, déformée ou datée.

Quand certains justifient les cadeaux fiscaux du gouvernement par le fait qu’il s’agit d’une « relance keynésienne » (étant entendu que le multiplicateur doit être très élevé sur la catégorie de personnes bénéficiant des cadeaux en question), mais aussi par la nécessité de « rémunérer l’effort et le travail » voire de « fournir des incitations », on comprend à qui pensait Keynes lorsqu’il écrivait dans la Théorie Générale « Practical men who believe themselves to be quite exempt from any intellectual influences, are usually the slaves of some defunct economist. Madmen in authority, who hear voices in the air, are distilling their frenzy from some academic scribbler from a few years back. »(3) Toujours d’actualité, ce John Maynard…

A vrai dire on peut tirer d’autres explications du même problème dans le livre, mais je les reporte ici pour épargner aux lecteurs moins intéressés un texte trop long.

Considérations d’ordre économique :

Il faut d’abord que la nouvelle théorie soit susceptible de résoudre les problèmes économiques figurant sur l’agenda politique, et puisse s’adapter à un contexte national particulier. Léger bémol peut-être dès cette étape ; en effet s’il semble aux spécialistes peu douteux que les principaux problèmes économiques de la France soient un chômage trop élevé et une croissance trop faible, dès lors que certains dénoncent plutôt un déclin socio-moralo-économico-sportif inéluctable et donc condamnant toute politique économique, le plus grand flou est permis. Il y a aussi ceux qui pensent qu’avant tout la France souffre d’un déficit de gaieté… Il faut en outre que l’efficacité de la politique envisagée ne soit pas condamnée par un contexte économique international défavorable, ce qui ne semble pas un danger puisque la plupart des propositions sérieuses ne parient pas sur une importante croissance de l’Union Européenne ou ne dressent pas des plans soumis à une réforme profonde et infaisable de la BCE.

Considérations d’ordre politique :

Les objectifs qu’une nouvelle théorie économique assigne à l’action de l’Etat dans la sphère économique doivent correspondre au moins en partie à ceux du gouvernement. On peut penser qu’en France comme dans nombre de sociétés démocratiques la prime électorale qu’obtient un gouvernement ayant fait baisser le chômage et augmenter la croissance est telle (4) qu’on a bien coïncidence des objectifs. Ceci est moins évident dès lors qu’on entre davantage dans le détail des objectifs ; si par exemple le gouvernement cherche d’abord à diminuer la fiscalité pour les riches, il peut se priver des moyens qui seraient nécessaires à l’application de la théorie et se condamner lui-même à une politique économique faite de bricolages budgétaires. Il faut ajouter à cela que les hommes politiques comme une bonne partie de la population ont une image très faussée de la société française, comme le témoigne par exemple la polémique autour du fait que François Hollande ait qualifié de « riches » des gens touchant plus de 4.000 euros par mois. Plusieurs personnes autour de moi m’ont soutenu que ce devait être le cas de 10 ou 20 voire 30% de la population.

Il faut ensuite que la théorie économique ne soit pas « marquée » de manière défavorable, par exemple comme d’inspiration « de gauche » quand le gouvernement est de droite et vice versa, ce problème se pose peut-être un peu moins dans le cas de la France, beaucoup de propositions d’économistes étant assez difficiles à classer sur un axe droite-gauche. Enfin il faut que les effets de la politique proposée soient favorables à un nombre d’individus suffisant pour qu’une coalition électorale soit susceptible de soutenir l’application de la politique. Là se pose peut-être un gros problème dans la mesure où certaines catégories de la population sont électoralement et médiatiquement sous-représentées ; ainsi il peut être électoralement plus rentable de s’appuyer sur les patrons des grandes entreprises plutôt que sur ceux des petites, ou plus sur les stars que sur les chômeurs. Comme peu d’études économiques s’intéressent au sort des chefs d’entreprises comme personnes privées ou des stars, il n’est pas étonnant que la théorie passe parfois un peu à la trappe.

(1) Il reste évidemment de nombreux débats houleux, par exemple sur la politique de l’emploi ou sur la politique fiscale. Mais beaucoup de consensus émergent aussi sur la nécessité de rendre la concurrence plus effective dans le secteur bancaire ou dans la distribution, ou sur le rôle que l’Etat doit jouer dans le soutien à l’innovation.
(2) Pour le sujet du livre à proprement parler, on ne saurait trop recommander d’aller voir la très longue note de lecture consacrée à l’ouvrage.
(3) Traduction rapide signée RCE : « Les hommes d’action qui se croient assez libres de toute influence intellectuelle sont généralement les esclaves de quelque économiste défunt. Les fous au pouvoir, qui entendent des voix dans l’éther, ne font que distiller leur frénésie à partir de quelque académique scribouillard écrivant quelques années plus tôt. »
(4) Bien qu’il soit nécessaire aussi de parvenir à présenter ces éléments positifs comme étant à mettre au compte de l’action du gouvernement. Qu’on songe à l’épisode Jospin…

Licence Creative Commons – Auteur:Jean-Edоuard Cоlliard

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